PPP Tại Việt Nam: Cơ Hội và Thách Thức

Điểm nhấn chính:

- Luật PPP 2020 đã tạo hành lang pháp lý thống nhất và cơ chế chia sẻ rủi ro, nhưng kết quả triển khai còn hạn chế do vướng mắc về tài chính, pháp lý và năng lực tổ chức thực hiện.

- Nghị quyết 68-NQ/TW năm 2024 thể hiện quyết tâm chính trị mạnh mẽ trong việc thúc đẩy khu vực tư nhân, mở rộng hợp tác công tư (PPP) và khuyến khích đầu tư vào các lĩnh vực hạ tầng trọng điểm.

Tổng Quan về PPP

Hợp tác theo hình thức đối tác công – tư (Public–Private Partnership – PPP) là một mô hình hợp tác giữa Nhà nước và khu vực tư nhân nhằm thực hiện các dự án đầu tư công, đặc biệt trong lĩnh vực kết cấu hạ tầng và dịch vụ công như giao thông, năng lượng, y tế, giáo dục, cấp nước, xử lý rác thải,…

Theo mô hình PPP, Nhà nước và doanh nghiệp tư nhân cùng chia sẻ trách nhiệm, nguồn lực, rủi ro và lợi ích trong suốt vòng đời dự án. Nhà nước giữ vai trò kiến tạo, đảm bảo khung pháp lý, quy hoạch và hỗ trợ một phần vốn đầu tư, trong khi doanh nghiệp tư nhân tham gia thiết kế, xây dựng, vận hành, bảo trì công trình và thường được quyền thu phí hoặc nhận thanh toán theo kết quả dịch vụ cung cấp.

PPP giúp tận dụng nguồn lực và chuyên môn từ khu vực tư nhân, giảm gánh nặng ngân sách, thúc đẩy tiến độ các dự án hạ tầng. Tuy nhiên, để PPP thành công, cần có khung pháp lý minh bạch, phân bổ rủi ro hợp lý và bảo đảm hài hòa lợi ích giữa Nhà nước và nhà đầu tư.

Khung Pháp Lý Đối với PPP tại Việt Nam

Luật hóa hoạt động PPP

Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công-tư số 64/2020/QH14 có hiệu lực từ 01/01/2021 là văn bản pháp lý cao nhất điều chỉnh hoạt động PPP, lần đầu tiên đưa PPP vào khuôn khổ luật thay vì chỉ dừng ở nghị định. Luật PPP được xây dựng với mục tiêu nâng cao tính minh bạch, ổn định và hấp dẫn cho nhà đầu tư tư nhân, đồng thời tăng cường hiệu quả quản lý đầu tư công.

Bên cạnh Luật còn có các các Nghị định và Thông tư hướng dẫn về quy trình lựa chọn dự án, đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư, phương thức thanh toán, quản lý vốn đầu tư công tham gia dự án, cơ chế chia sẻ rủi ro doanh thu, bảo lãnh Chính phủ…

Điểm nổi bật trong Luật PPP là cơ chế chia sẻ rủi ro doanh thu.

- Nhà nước chia sẻ 50% phần doanh thu thiếu hụt nếu doanh thu thực tế thấp hơn 75% doanh thu trong phương án tài chính. Ví dụ: doanh thu theo phương án tài chính là 100 tỷ đồng, nếu doanh thu thực tế dưới 75 tỷ đồng, nhà nước sẽ bù 50%*(100-75) doanh thu.

- Ngược lại, nhà đầu tư chia sẻ 50% phần doanh thu vượt mức 125%. Ví dụ, doanh thu theo dự phóng là 100 tỷ đồng, nếu doanh thu thực tế là 150 tỷ đồng (vượt 125 tỷ đồng), nhà đầu tư phải chia sẻ 50% * (150-125) ~ 12.5 tỷ đồng với nhà nước.

Đây là cơ chế quan trọng để thu hút vốn tư nhân vào các dài hạn, rủi ro cao.

Phạm vi áp dụng

Về phạm vi và nguyên tắc áp dụng, PPP chỉ áp dụng cho các dự án hạ tầng thiết yếu có quy mô vốn lớn và thời gian thu hồi dài, thuộc các lĩnh vực: giao thông, năng lượng, cấp thoát nước, y tế, giáo dục, công nghệ thông tin. Ngoài ra, luật quy định tổng mức đầu tư tối thiểu là 200 tỷ đồng trở lên, riêng đối với lĩnh vực y tế, giáo dục, mức tối thiểu là 100 tỷ đồng. Nhà nước được phép góp vốn đến 50% tổng mức đầu tư, tùy theo lĩnh vực và loại hình hợp đồng.

Các loại hình hợp đồng được quy định bao gồm:

- BOT (Build-Operate-Transfer): Xây dựng - Vận hành - Chuyển giao

- BTO (Build-Transfer-Operate): Xây dựng - Chuyển giao - Vận hành

- BLT (Build-Lease-Transfer): Xây dựng - Cho thuê vận hành- Chuyển giao

- BTL (Build- Transfer-Lease): Xây dựng - Chuyển giao - Cho thuê vận hành

- O&M (Operate - Maintain): Vận hành - Bảo trì

- BT (Build-Transfer): Xây dựng, chuyển giao

Loại hình BT từng bị lược bỏ khi Luật PPP ban hành năm 2020 nhưng đã được phép thực hiện trở lại từ 1/7/2025 theo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Quy hoạch, Luật Đầu tư, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) và Luật Đấu thầu được Quốc hội thông qua ngày 29/11/2024.

Thực Trạng Hình Thức PPP tại Việt Nam

Giai đoạn tiền Luật (trước 2021)

Do chưa có một Luật chuyên biệt cho đầu tư theo PPP. Các dự án vận hành theo hướng dẫn của các Nghị định (Nghị định 15/2015/NĐ-CP và Nghị định 63/2018/NĐ-CP), do đó gây thiếu nhất quán và thiếu sức ràng buộc về pháp lý. Ngoài ra, do thiếu cơ chế chia sẻ rủi ro, đảm bảo doanh thu, phương thức chọn nhà đầu tư chưa rõ ràng dẫn đến sự e ngại từ khu vực tư nhân.

Theo bộ KH&ĐT, giai đoạn 1997-2020, Việt Nam có khoảng 336 dự án PPP được triển khai với tổng vốn đầu tư khoảng 1.6 triệu tỷ đồng. Trong đó phần lớn là các dự án BOT giao thông. Theo bộ GTVT, trước thời điểm Luật PPP ban hành, cả nước đã huy động được khoảng 712,774 tỷ đồng để đầu tư vào 242 dự án hạ tầng giao thông.

Một số dự án PPP tiêu biểu có thể kể đến là:

- Dự án BOT QL1A (Hà Nam - Ninh Bình): vốn đầu tư 2,170 tỷ đồng, quy mô chiều dài tuyến khoảng 50 km.

- Dự án BOT Cai Lậy (Tiền Giang): vốn đầu tư 1,398 tỷ đồng. Dự án này vướng phải dư luận xã hội dẫn đến dừng thu phí kéo dài.

- Nhà máy nước BOO Thủ Đức: Công suất khoảng 300,000 m³/ngày, vốn đầu tư khoảng 1,000 tỷ đồng.

- Dự án xử lý nước thải Yên Sở (Hà Nội): Tổng vốn đầu tư khoảng 250 triệu USD, có yếu tố vốn vay ODA (Hàn Quốc), nhưng vẫn là hình thức BT. Trong giai đoạn này, các dự án PPP chủ yếu áp dụng theo hình thức BOT, BT, BOO.

Trong đó, hình thức BT từng chiếm đến 40% số lượng dự án, đồng thời bị chỉ trích vì nhà đầu tư được “đổi đất lấy hạ tầng” dẫn đến thất thoát tài sản công và kém minh bạch.

Về tài chính, do thiếu quỹ chuẩn bị đầu tư PPP, các địa phương phải phụ thuộc vào ngân sách tự chủ hoặc vay ODA, do đó không có nguồn lực để thuê bên tư vấn lập báo cáo nghiên cứu khả thi bài bản. Bên cạnh đó, do không có bảo lãnh Chính phủ, không có cam kết ngoại tệ, nhà đầu tư khó tiếp cận vốn quốc tế. Cuối cùng, cơ chế chia sẻ rủi ro-lợi ích gần như không có, nhà đầu tư phải chịu toàn bộ rủi ro khi vận hành, dẫn đến tình trạng “găm” lợi nhuận vào suất đầu tư cao, nâng khống suất đầu tư để gián tiếp thu lợi từ phần chênh lệch. Kết quả là gây lãng phí ngân sách, giảm niềm tin của xã hội vào các dự án PPP, gây khó khăn trong kiểm toán và giám sát.

Giai đoạn hậu Luật (sau 2021)

Mặc dù có Luật PPP tạo khuôn khổ pháp lý vững chắc hơn tuy nhiên kết quả triển khai vẫn còn hạn chế. Theo Bộ KH&ĐT, giai đoạn 2021-2023 chỉ có khoảng 10 dự án được phê duyệt theo hình thức PPP, chủ yếu vẫn là dự án hạ tầng giao thông. Nguyên nhân tốc độ triển khai các dự án PPP vẫn còn chậm là do:

1. Cơ chế tài chính thiếu hấp dẫn, phân bổ rủi ro không hợp lý:

- Tỷ lệ vốn nhà nước bị giới hạn ở mức 50% trong tổng mức đầu tư, chủ yếu được dùng cho giải phóng mặt bằng. Điều này đồng nghĩa với việc phần xây lắp phải hoàn toàn do nhà đầu tư ứng vốn. Điều này tạo ra bất lợi cho phía nhà đầu tư đặc biệt tại các dự án có tỷ suất sinh lời thấp hoặc chi phí đầu tư cao như ở các vùng khó khăn.

- Trong khi đó, cơ chế chia sẻ rủi ro doanh thu giữa Nhà nước và Tư nhân mặc dù đã có nhưng vẫn chưa thực sự rõ ràng, đễ phát sinh tranh chấp. - Mặc dù trong Luật PPP nếu rõ Nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án được hưởng các ưu đãi về thuế và tiền sử dụng đất nhưng đồng thời Luật PPP cũng chỉ cho phép nhà đầu tư lập doanh nghiệp PPP để thực hiện dự án PPP, giới hạn khả năng kinh doanh hợp pháp của nhà đầu tư như quảng cáo, trạm dừng nghỉ, xăng dầu.

- Tín dụng: ngân hàng yêu cầu thế chấp cao, chỉ tài trợ 50-60% tổng mức đầu tư trong khi các dự án PPP thường có thời gian thu hồi vốn lâu, từ 20-30 năm.

1. Quan hệ hợp đồng bất bình đẳng, pháp lý chưa rõ ràng:

- Cơ quan Nhà nước thường ở vị thế cao hơn trong đàm phán thực hiện hợp đồng PPP do Luật PPP quy định một bên của hợp đồng luôn là cơ quan đại diện cho Nhà nước.

- Thêm vào đó, cơ quan ký hợp đồng có trách nhiệm đề nghị Kiểm toán Nhà nước kiểm soát phần tăng giảm doanh thu của dự án. Có thể thấy, doanh nghiệp PPP bị kiểm soát chặt chẽ trong khi lợi ích chưa đủ hấp dẫn.

- Khung pháp lý chồng chéo và thiếu nhất quán giữa Luật PPP và các Luật liên quan (Đầu tư công, Đấu thầu,…) khiến quá trình thực thi gặp nhiều trở ngại.

3. Việc thiếu cơ chế giám sát minh bạch tại các dự án BOT trước đây đã dẫn đến phản ứng tiêu cực trong dư luận, làm suy giảm lòng tin vào mô hình PPP và tạo hiệu ứng lan tỏa tiêu cực lên các dự án về sau.

So Sánh Với Các Nước Trên Thế Giới

Vương quốc Anh

Tại Anh, mô hình PPP được triển khai từ đầu những năm 1990 dưới hình thức Sáng kiến Tài chính Tư nhân (Private Finance Initiative – PFI). Chính phủ Anh đã phát triển Bộ hợp đồng chuẩn hóa PFI (Standardisation of PFI Contracts – SoPC) nhằm giảm thiểu chi phí đàm phán và tăng tính minh bạch trong các dự án PPP . Ngoài ra, Infrastructure UK (IUK), một đơn vị thuộc Bộ Tài chính, được thành lập để hỗ trợ chuẩn bị và đánh giá các dự án PPP.

Hàn Quốc

Hàn Quốc đã thúc đẩy mạnh mẽ mô hình PPP từ đầu những năm 2000 thông qua Luật Đầu tư Cơ sở Hạ tầng Tư nhân. Chính phủ nước này thành lập Quỹ Bảo lãnh Tín dụng Hạ tầng (Infrastructure Credit Guarantee Fund) nhằm hỗ trợ các nhà đầu tư tư nhân trong việc huy động vốn . Đồng thời, Hàn Quốc áp dụng cơ chế bảo lãnh doanh thu tối thiểu (Minimum Revenue Guarantee – MRG) để chia sẻ rủi ro doanh thu với nhà đầu tư.

Một số dự án PPP tiêu điểm tại Hàn Quốc:

Philipines

Philippines đã thiết lập Trung tâm PPP (PPP Center), một cơ quan độc lập chịu trách nhiệm đề xuất, chuẩn hóa hợp đồng và giám sát toàn bộ quy trình PPP . Ngoài ra, nước này áp dụng quy trình đấu thầu cạnh tranh và cơ chế đấu thầu lại khi điều chỉnh hợp đồng để đảm bảo tính công bằng và minh bạch trong quá trình lựa chọn nhà đầu tư.

Bài học rút ra cho Việt Nam:

- Chuẩn hóa hợp đồng: Phát triển bộ hợp đồng mẫu chuẩn hóa theo ngành để giảm thiểu chi phí đàm phán và tăng tính minh bạch.

- Cơ chế chia sẻ rủi ro: Áp dụng cơ chế bảo lãnh doanh thu tối thiểu để thu hút nhà đầu tư tư nhân, đặc biệt trong các dự án có rủi ro cao.

- Cơ quan điều phối trung ương: Thành lập một cơ quan độc lập chuyên trách PPP cấp quốc gia để điều phối, hỗ trợ và giám sát các dự án PPP.

- Quy trình đấu thầu minh bạch: Áp dụng quy trình đấu thầu cạnh tranh và cơ chế đấu thầu lại khi điều chỉnh hợp đồng để đảm bảo tính công bằng và minh bạch. Việc học hỏi và áp dụng các thực tiễn tốt từ các quốc gia thành công sẽ giúp Việt Nam hoàn thiện khung pháp lý và cơ chế thực hiện PPP, từ đó thu hút hiệu quả nguồn lực tư nhân vào phát triển hạ tầng và dịch vụ công.

Tiềm Năng Cho PPP tại Việt Nam

Nhu cầu hạ tầng giai đoạn 2025-2030 là rất lớn

Theo các báo cáo và quy hoạch quốc gia, nhu cầu vốn đầu tư hạ tầng của Việt Nam trong giai đoạn 2025–2030 rất lớn, cụ thể: Nhu cầu vốn đầu tư hạ tầng tại Việt Nam giai đoạn 2025–2030:

1. Giao thông vận tải: Tổng nhu cầu vốn khoảng 2,069,000 tỷ đồng (~85 tỷ USD), trong đó:

- Đường bộ: khoảng 900,000 tỷ đồng, riêng đường cao tốc chiếm khoảng 728,000 tỷ đồng.

- Hàng hải, đường sắt, hàng không: khoảng 1,011,000 tỷ đồng.

2. Năng lượng: cần khoảng 136.3 tỷ USD để đạt mục tiêu công suất điện từ 183–236 GW vào năm 2030.

3. Cảng biển: Nhu cầu vốn đầu tư đến năm 2030 khoảng 351,500 tỷ đồng.

4. Hạ tầng viễn thông: mục tiêu đến năm 2025 phổ cập cáp quang đến hộ gia đình. 100% tỉnh, thành phố có dịch vụ di động 5G.

Chính phủ có động thái hỗ trợ tư nhân

Ngày 04/5/2024, Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 68-NQ/TW về tiếp tục đổi mới tư duy, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực hiện chủ trương phát triển kinh tế tư nhân.

Tại Mục III.6, Nghị quyết nhấn mạnh:

“Mở rộng sự tham gia của doanh nghiệp tư nhân vào các dự án quan trọng quốc gia; Nhà nước chủ động có chính sách đặt hàng, đấu thầu hạn chế hoặc chỉ định thầu hoặc có chính sách ưu đãi khuyến khích khu vực kinh tế tư nhân tham gia cùng Nhà nước vào các lĩnh vực chiến lược…”

“Đa dạng hoá, nâng cao hiệu quả các hình thức hợp tác giữa Nhà nước và khu vực kinh tế tư nhân thông qua các mô hình hợp tác công tư (PPP)…trên cơ sở lấy hiệu quả kinh tế - xã hội làm thước đo để lựa chọn.”

Nguồn: Tititada tổng hợp