Tại sao nước Anh đang trên bờ vực phá sản?

Điểm nhấn chính:

- Dân số tăng, nhu cầu về dịch vụ xã hội cao hơn, và thu nhập của các hội đồng giảm đang tạo áp lực lớn cho các chính quyền địa phương ở Anh.

- Nhiều hội đồng đang đối mặt với nguy cơ phá sản do các khoản đầu tư rủi ro, lạm phát cao và nhu cầu dịch vụ gia tăng.  

Áp lực tài chính ngày càng gia tăng

Tại Anh, dân số ngày càng tăng, nhu cầu cao hơn đối với dịch vụ xã hội và thu nhập của hội đồng giảm đang đặt các chính quyền địa phương dưới áp lực.

Kể từ năm 2018, 11 hội đồng ở Anh đã ban hành thông báo theo “Mục 114” (Section 114). Theo luật, các chính quyền địa phương ở Vương quốc Anh không thể phá sản. Tuy nhiên, theo Mục 114, nếu thu nhập dự báo của hội đồng không đủ để đáp ứng chi tiêu dự báo cho năm tới, thì họ phải thực hiện các hành động cần thiết để giải quyết sự thiếu hụt ngân sách này. Cùng với đó, hội đồng không thể đưa ra các cam kết chi tiêu mới và phải họp trong vòng 21 ngày để thảo luận về những việc cần làm tiếp theo.

Bộ trưởng tài chính mới của Anh, Rachel Reeves, sau chiến thắng trong cuộc bầu cử vào ngày 4/7/2024 của Đảng Lao Động, đã ra lệnh đánh giá lại nhu cầu chi tiêu công và các chính sách tài chính. Bà đã cáo buộc nhiệm kỳ chính phủ trước đó để lại một “lỗ đen” lên tới 22 tỷ bảng Anh (28.3 tỷ USD) trong tài chính công và tiết lộ cách Đảng Bảo thủ - đảng đã lãnh đạo đất nước trong 14 năm trước đó - đã đưa ra các cam kết chi tiêu mà không biết nguồn tài trợ đó sẽ đến từ đâu chỉ để cố gắng giành sự ủng hộ của công chúng.

"Cuộc đánh giá này sẽ cho thấy rằng Vương quốc Anh đang trong tình trạng phá sản và tan vỡ do chính trị dân túy đã gây ra cho nền kinh tế và các dịch vụ công," một tuyên bố từ văn phòng của Thủ tướng Keir Starmer.

Mức nợ công hiện tại của Anh đang ở mức cao nhất trong nhiều thập kỷ. Trong năm tài chính vừa qua, đến tháng 3/2024, chính phủ đã vay 122.1 tỷ bảng Anh. Trong khi đó, chi tiêu lãi suất cho các khoảng nợ ròng của chính phủ là 102 tỷ bảng Anh, tương đương 3.8% GDP hoặc 8.4% chi tiêu của chính phủ. Số tiền lãi mà chính phủ phải trả cho các khoản nợ quốc gia đã đạt mức cao nhất trong 20 năm vào đầu tháng 10/2023. Thâm hụt ngân sách là 51 tỷ bảng Anh trong năm 2023/24, tương đương 1.9% GDP.

Tính đến cuối tháng 6/2024, nợ quốc gia đạt khoảng 2.7 nghìn tỷ bảng Anh, tương đương 99.5% GDP, là mức tăng đáng kể từ mức 86% vào năm 2019 và 43% năm 2007.

Đặc biệt là, khoảng một phần tư nợ của Anh được gắn với chỉ số nhất định (index-lined), nghĩa là các khoản thanh toán được liên kết trực tiếp với tỷ lệ lạm phát. Khi lạm phát tăng mạnh trong năm 2022/23 và kéo dài qua năm sau đó, nó đã đẩy các nghĩa vụ thanh toán nợ lên đáng kể. Và vấn đề bắt đầu nổi lên là khi chính phủ phải dành nhiều tiền hơn cho việc trả nợ, thì họ sẽ có ít tiền hơn để chi tiêu cho các dịch vụ công cộng mà họ đã vay tiền để tài trợ ban đầu.  

Birmingham-thành phố lớn thứ hai đã phá sản

Năm 1890, một nhà báo người Mỹ tên là Julian Ralph đã từ New York đến Birmingham, một trung tâm công nghiệp nằm ngay tại trung tâm nước Anh, và nhận thấy đây là "thành phố được quản lý tốt nhất trên thế giới."

Nhưng đến năm 2024, một du khách đến Birmingham đã thấy một cảnh tượng công cộng rất khác biệt. Hội đồng thành phố đang cân nhắc bán các phòng trưng bày nghệ thuật của mình. Họ dự định đóng cửa 25 thư viện. Các bể bơi miễn phí đã không còn hoạt động. Việc thu gom rác được thực hiện chỉ hai tuần một lần. Nước và khí đốt, được quốc hữu hóa trước đó, nhưng về sau được tư nhân hóa. Và trong nỗ lực tuyệt vọng để cắt giảm chi phí, thành phố đã giảm độ sáng của đèn đường.

Birmingham - thành phố lớn thứ hai tại Vương quốc Anh và là chính quyền địa phương lớn nhất châu Âu - đã phá sản vào tháng 9/2023. Không thể cân bằng ngân sách hàng năm, thành phố đã phát hành một thông báo theo "Mục 114", một phiên bản phá sản của chính quyền địa phương.

Hội đồng Thành phố Birmingham nợ hơn 2.9 tỷ bảng Anh từ các nhà cho vay. Để lấp đầy lỗ hổng tài chính, hội đồng cho biết sẽ cắt giảm dịch vụ, thanh lý tài sản và tăng thuế, khiến hơn một triệu người phải trả nhiều hơn nhưng nhận được ít hơn. Và, trong số các lựa chọn không thể tránh khỏi là quyết định bán tài sản nào, vì thành phố sở hữu khoảng 2.4 tỷ bảng Anh giá trị tài sản. Một nửa giá trị này sẽ phải được thu hồi, chỉ để cân bằng sổ sách trong hai năm tới.

Một số tổn thất nêu trên là do hội đồng được điều hành chính bởi Đảng Lao động đối lập gây ra, điển hình là việc không trả lương bình đẳng cho phụ nữ và nam giới trong cùng một loại công việc, và hiện phải trả tiền bồi thường. Cùng với việc triển khai thất bại hệ thống công nghệ thông tin, thành phố đã tích lũy nợ khoảng 1 tỷ bảng Anh (1.25 tỷ USD). Ngoài ra, một số những tổn thất khác lại đến từ bên ngoài, bao gồm nguồn tài trợ của Birmingham từ chính phủ trung ương đã bị cắt giảm 1 tỷ bảng Anh như một phần của chương trình thắt lưng buộc bụng trong thập kỷ từ năm 2010, trong khi nhu cầu về các dịch vụ công của thành phố và chi phí cung cấp lại tăng vọt.

Birmingham là một trong những thành phố đầu tiên bị sụp đổ nhưng số phận tương tự cũng đang chờ đợi nhiều thị trấn và thành phố khác của nước Anh, ngay cả những hội đồng quản lý tốt nhất cũng có nguy cơ bị sụp đổ. Từ năm 1988 đến 2018, chỉ có hai hội đồng bị phá sản. Kể từ năm 2018, con số này đã là chín. Hiện nay, 1 trong 10 hội đồng cho biết họ có khả năng tuyên bố phá sản trong năm tài chính này. Một nửa cho biết họ có khả năng phá sản trong 5 năm tới.  

Điều gì sẽ xảy ra khi các hội đồng phá sản?

Việc ban hành thông báo theo Mục 114 có nghĩa là hội đồng không thể đưa ra các cam kết chi tiêu mới và phải họp trong vòng 21 ngày để thảo luận về những gì cần làm tiếp theo. Họ có thể thông qua sửa đổi ngân sách nhằm giảm chi tiêu cho các dịch vụ. Các hội đồng cũng có thể tìm kiếm "chỉ đạo vốn" từ Chính phủ, cho phép họ có quyền đặc biệt sử dụng các quỹ vốn - chẳng hạn như thông qua việc bán tài sản hoặc bất động sản - để chi tiêu cho việc cung cấp dịch vụ.

Các lựa chọn khác bao gồm việc Chính phủ giảm số lượng dịch vụ bắt buộc mà một hội đồng phải cung cấp theo luật pháp. Chính phủ cũng có thể can thiệp trực tiếp vào cách thức mà các dịch vụ của hội đồng được điều hành. Ví dụ, một nhóm gồm sáu ủy viên và hai cố vấn chính trị đã được bổ nhiệm để điều hành hội đồng Birmingham trong thời gian lên đến 5 năm sau khi hội đồng này ban hành thông báo theo Mục 114 vào tháng 9/2023.  

Tại sao các hội đồng lại gặp khó khăn về chi tiêu?

Sức mạnh chi tiêu cốt lõi (Core spending power) cho các chính quyền địa phương ở Anh (một thước đo của chính phủ về số tiền mà các hội đồng có sẵn, bao gồm các khoản trợ cấp từ chính phủ trung ương và thuế hội đồng) đã giảm đáng kể từ năm 2010. Những giảm sút lớn nhất diễn ra dưới thời chính phủ liên minh từ năm 2010 đến 2015. Văn phòng Kiểm toán Quốc gia ước tính vào năm 2018, sức mạnh chi tiêu của các chính quyền địa phương ở Anh đã giảm 29% tính theo giá trị thực trong giai đoạn 2010/11 đến 2017/18.

Ủy ban ước tính rằng các hội đồng đang đối mặt với một khoảng thiếu hụt tài chính lên đến 4 tỷ bảng Anh trong hai năm tới để tiếp tục cung cấp dịch vụ ở mức độ hiện tại. Như vậy, việc đáp ứng nhu cầu gia tăng đồng nghĩa với việc phải cắt giảm ở những nơi khác.

Thập niên 2010 chứng kiến sự cắt giảm lớn trong tài trợ và chi tiêu của các hội đồng:

1. Việc cắt giảm tài trợ từ chính phủ trung ương dẫn đến sự sụt giảm 17% trong chi tiêu của các hội đồng cho các dịch vụ công cộng địa phương trong thập niên 2010 – tương đương với mức giảm 23% hoặc gần £300 trên mỗi người. Tài trợ cốt lõi của các hội đồng Anh từ chính phủ trung ương và thuế địa phương (như thuế hội đồng và thuế doanh nghiệp) trong năm tài chính 2024/25 dự kiến sẽ thấp hơn 9% theo giá trị thực so với năm 2010/11 – tương đương với mức cắt giảm 18% trên mỗi cư dân. Mặc dù nguồn tài trợ đã có sự phục hồi tăng 14% (10% trên mỗi cư dân) trong nhiệm kỳ quốc hội gần đây nhất từ năm 2019 - 2024 (phần lớn là dành cho chăm sóc xã hội), nhưng vẫn không đủ để bù đắp cho mức cắt giảm lớn hơn 21% (26% trên mỗi cư dân) trong thập niên 2010 nhiều hội đồng đối mặt với áp lực tài chính nghiêm trọng do chi tiêu vượt xa doanh thu và nguồn dự trữ tài chính bị rút dần.

2. Chính quyền địa phương ngày càng phụ thuộc vào thuế hội đồng để có nguồn thu, hiện chiếm 57% tổng thu nhập của hội đồng – tăng từ mức chỉ hơn một phần ba vào năm 2009/10, và thuế doanh nghiệp giữ lại hiện chiếm 28%, tăng từ con số 0%. Sau khi hầu hết các hội đồng đã đóng băng thuế hội đồng trong nửa đầu thập niên 2010, trong sáu năm qua, doanh thu từ thuế hội đồng đã tăng gần 25% theo giá trị thực. Điều này phản ánh qua việc các hội đồng đã tăng thuế hội đồng trung bình 4.4% mỗi năm kể từ năm 2019. Tuy nhiên, mức tăng này hầu như chỉ đủ để theo kịp lạm phát, khiến thuế hội đồng thực tế không thay đổi so với năm 2019/20 và chỉ cao hơn 2% so với năm 2010/11 . Trong tương lai, việc tăng thuế hội đồng 5% (mức tối đa được phép mà không cần trưng cầu dân ý trong hai năm qua) sẽ dẫn đến mức tăng thực tế 3% mỗi năm trong kỳ quốc hội tiếp theo, tốc độ tăng nhanh nhất kể từ kỳ quốc hội 2001/05 (khi mức tăng trung bình là 6% mỗi năm). Ngoài ra, tại Anh, chưa đến 5% thuế được thu tại địa phương, trong khi các quốc gia khác trao quyền thu thuế nhiều hơn cho chính quyền địa phương, chẳng hạn như ở Pháp, 14% thuế được thu tại địa phương; ở Đức, 25%; và ở Thụy Điển, 35%.

3. Chi tiêu của các hội đồng ngày càng tập trung vào các dịch vụ chăm sóc xã hội. Mặc dù chi tiêu trên mỗi người cho việc cung cấp dịch vụ địa phương đã giảm tổng thể 9%, chi tiêu cho chăm sóc xã hội người lớn và chăm sóc trẻ em cấp tính đã tăng 17% trên mỗi người. Hai lĩnh vực này chiếm 65% ngân sách của các hội đồng trong năm 2023/24, tăng từ 63% vào năm 2019/20 và 50% vào năm 2010/11. Theo số liệu từ The King's Fund, nhu cầu về chăm sóc xã hội cho người lớn hiện đang ở mức cao kỷ lục, với các yêu cầu chăm sóc đạt gần hai triệu người vào năm 2023.

Ngoài ra, mức chi tiêu của hội đồng cho nhà ở đã giảm một phần ba, chi tiêu cho đường cao tốc và giao thông, văn hóa và giải trí, và quy hoạch đã giảm hơn 40%, và chi tiêu cho dịch vụ thanh thiếu niên và chương trình Sure Start đã giảm 70%. Việc cắt giảm các mảng này nhằm để hạn chế việc cắt giảm các dịch vụ chăm sóc xã hội. Số lượng trẻ em trong các đơn vị an toàn và nhà ở cho trẻ em và số lượng trẻ có kế hoạch phúc lợi về Giáo dục, Sức khỏe và Chăm sóc đã tăng hơn 30% từ đầu năm 2020 đến đầu năm 2023, trong khi số lượng gia đình vô gia cư sống tại các nhà trọ B&B đã tăng gấp đôi từ cuối năm 2019 đến tháng 9/2023. Từ năm 2019/20 đến năm 2022/23, chi phí mỗi lần bố trí trẻ em tại các nhà trẻ tăng 20% và chi phí chăm sóc tại các nhà dưỡng lão cho người lớn tuổi từ 65 trở lên tăng 35%, cả hai đều gần gấp đôi mức lạm phát toàn nền kinh tế được đo lường trong cùng khoảng thời gian.

4. Phá sản cá nhân đang ở mức cao. 10,395 người tại Anh và xứ Wales đã nộp đơn phá sản vào tháng 6/2024; trước đó, tổng số vụ phá sản cá nhân đạt đỉnh vào năm 2009/10. Con số này vào tháng 6/2024 cao hơn 11% so với tháng trước đó và cao hơn 33% so với cùng kỳ năm 2023. Các vụ phá sản cá nhân bao gồm 651 vụ phá sản, 4,383 lệnh xóa nợ (DRO) và 5,361 thỏa thuận tình nguyện cá nhân (IVA). Trong vòng 12 tháng kết thúc vào ngày 30/6/2024, cứ 457 người trưởng thành tại Anh và xứ Wales thì có một người phá sản, tương đương tỷ lệ 21.9 trên 10,000 người trưởng thành. Với số người phá sản ngày càng tăng, các hội đồng càng thêm khó khăn trong việc thu thuế hội đồng và phí địa phương từ các hộ gia đình bị ảnh hưởng. Những người phá sản có thể được cấp quyền giảm mức thanh tóan hoặc tệ hơn là họ có thể hoàn toàn không trả được nợ, dẫn đến việc thiếu hụt nguồn thu thuế hội đồng dự kiến.

5. Phương pháp quản trị rủi ro không chắc chắn. Để bù đắp cho thâm hụt ngân sách địa phương, chính phủ trung ương đã khuyến khích các hội đồng tham gia vào các biện pháp quản trị rủi ro. Các hội đồng được yêu cầu “sử dụng nguồn dự trữ một cách sáng tạo”, bao gồm “các dự án đầu tư để tiết kiệm”. Với cái nhìn từ hiện tại, kết quả rõ ràng là các khoản đầu tư đó mang tính đầu cơ vào bất động sản thương mại và là một trong những nguyên nhân đẩy các hội đồng vào tình trạng phá sản khi lạm phát tăng cao và thị trường bất động sản bị tác động mạnh do đại dịch COVID-19. Nhìn chung, ngoài các nguyên nhân trên, phần còn lại là do áp lực nhân khẩu học, đại dịch, và khủng hoảng chi phí sinh hoạt.  

Các hội đồng có thể tự tăng thêm nguồn tài trợ không?

Hiện tại, để đáp ứng nhu cầu và chi phí ngày càng tăng, các hội đồng đã lên kế hoạch rút 1.2 tỷ bảng từ nguồn dự trữ của họ trong năm 2024/2025, sau khi đã rút 1.7 tỷ bảng trong năm 2022/23 và đưa tổng mức dự trữ năm này xuống còn gần 26 tỷ bảng.

Dự trữ của các hội đồng Anh là các khoản tiết kiệm tài chính mà các hội đồng địa phương để dành nhằm quản lý rủi ro, chi phí bất ngờ và các dự án cụ thể trong tương lai. Các khoản dự trữ này được chia thành ba loại: dự trữ dành riêng cho các rủi ro đã biết, dự trữ có giới hạn cho các mục đích cụ thể, và dự trữ chưa phân bổ cho các tình huống khẩn cấp. Tuy nhiên, các dự trữ này là nguồn tài chính có giới hạn và không thể tình trạng thiếu hụt ngân sách lâu dài. Tính đến cuối tháng 4 năm 2023, nguồn dự trữ của các hội đồng Anh còn lại 26 tỷ bảng giảm 6% so với đầu năm 2023. Trước đó, các hội đồng đã có thể bổ sung tổng cộng 7–8 tỷ bảng vào nguồn dự trữ nhờ vào khoản tài trợ nhận được để đối phó với đại dịch COVID-19, vốn trong hầu hết các trường hợp đã vượt xa tác động tài chính ngắn hạn của đại dịch. Tuy nhiên, vì nguồn dự trữ chỉ có thể sử dụng một lần, các hội đồng vẫn phải đối mặt với thách thức lớn trong việc cân bằng giữa chi tiêu và tài trợ.

Mặt khác, vào đầu năm 2024, Bộ trưởng Cấp bậc đã công bố một gói hỗ trợ trị giá 600 triệu bảng Anh giúp tăng cường cho các hội đồng trên khắp nước Anh, giúp họ cung cấp các dịch vụ quan trọng. Cụ thể, gói hỗ trợ này sẽ chủ yếu bổ sung thêm 500 triệu bảng vào Quỹ Chăm sóc Xã hội, một mối quan tâm chính đã được các hội đồng nêu lên. Khoản tài trợ 600 triệu bảng này được xây dựng thêm dựa trên gói hỗ trợ trị giá 64 tỷ bảng Anh đã được công bố tại Kế hoạch Tài chính Chính quyền Địa phương tạm thời cho năm 2024/25, tăng khoảng 4 tỷ bảng so với năm trước đó.

Tuy nhiên, chính phủ yêu cầu các hội đồng phải có các kế hoạch chi tiêu hợp lý nếu muốn nhận được hỗ trợ tài chính. Stephen Houghton, một trong những lãnh đạo hội đồng, cho biết: "Họ không đưa tiền cho chúng tôi và tin tưởng rằng chúng tôi sẽ sử dụng nó đúng cách, mà họ muốn có một kế hoạch về những gì chúng tôi sẽ làm." Các lãnh đạo hội đồng bày tỏ sự thất vọng về quá trình đấu thầu cho những khoản tài trợ nhỏ mà chính phủ cung cấp, trong khi các hội đồng thường tiêu tốn hàng nghìn bảng để thuê tư vấn viên làm đẹp hồ sơ đấu thầu của họ, nhưng cuối cùng thường bị từ chối.

Ngoài các khoản trợ cấp từ chính phủ, các hội đồng có rất ít nguồn thu khác, vì vậy họ có khả năng hạn chế trong việc tăng thêm nguồn tài trợ tại địa phương. Thuế hội đồng là nguồn thu chính mà họ tự thu tại địa phương, và họ đã thu được tỷ lệ cao hơn từ thuế hội đồng vào năm 2023/24 so với năm 2015/16. Nhưng việc này lại gây áp lực lớn lên tài chính của người dân.

Năm 2023, Croydon đã tăng thuế hội đồng của họ lên 15%, trong khi Thurrock và Slough, những nơi cũng đã ban hành thông báo theo Mục 114, đều tăng thuế của họ lên 10%. Birmingham dự kiến sẽ tăng thuế của mình lên 21% từ năm 2024 đến 2026, đồng thời cắt giảm các khoản dịch vụ trị giá 300 triệu bảng.

Trong khi đó, khoảng 9 trong số 10 hội đồng cho biết họ có kế hoạch tăng phí đối với các lĩnh vực như đỗ xe và xử lý rác thải môi trường. Một trong năm hội đồng (21%) đang có kế hoạch tiếp tục bán tài sản công cộng khi đối mặt với các vấn đề tài chính. Và hơn một nửa cho biết họ đã rút từ nguồn dự trữ của mình trong năm tài chính này và dự định sẽ rút tiếp trong năm 2024/25.

Các nhà phân tích tại Moody's cho biết họ dự đoán sẽ còn có nhiều chính quyền địa phương "thất bại trong ngắn hạn" do mất giá trị tài sản thương mại, lạm phát cao, lãi suất và nhu cầu dịch vụ gia tăng.